Samenwerkingsverbanden bekennen kleur! Beheren of innoveren?
Passend Onderwijs in beeld - deel 2
Onderwijsbeleid is continu in beweging. Maatregelen volgen elkaar in hoog tempo op. De sector past zich aan. De ene keer instemmend, de andere keer wat morrend. Soms echter maakt nieuw beleid meer los: commotie, consternatie, verwarring en vragen. Zoals de introductie van Passend Onderwijs. Er bestaat grote behoefte aan duidelijkheid. Dit feuilleton beoogt daaraan bij te dragen. In deel 2: beheren of innoveren?!
Bestuurders van het regulier en (voortgezet) speciaal onderwijs staat de komende periode veel te doen: de vorming van een nieuw samenwerkingsverband, de bestuurlijke en juridische inrichting hiervan, overleg met gemeenten en het opstellen van een ondersteuningsplan. In deel 2 van dit feuilleton staan we stil bij de stappen die een samenwerkingsverband Passend Onderwijs de komende periode moet zetten om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen. Wat is de beste aanpak? En welke inhoudelijke keuzes kunnen bestuurders maken? Wordt Passend Onderwijs ingevoerd als kosten(beheersings)maatregel of zetten we een eerste stap op weg naar vitale onderwijsregio’s? Beheren of innoveren? Het is tijd om kleur te bekennen.
Financiële kaders
Met Passend Onderwijs wordt de openeindefinanciering gewijzigd in budgetfinanciering. Dit houdt in dat een samenwerkingsverband de beschikking krijgt over een normatief budget voor zware zorg. Wanneer dit budget niet toereikend is - bijvoorbeeld doordat het samenwerkingsverband te veel leerlingen naar het (V)SO verwijst - dan moet het samenwerkingsverband die zorg uit eigen middelen betalen.* Er komt dus een financiële prikkel om verwijzing naar het (V)SO te beperken.
Alle samenwerkingsverbanden hebben inmiddels zicht op hun financiële uitgangssituatie en de effecten van de verevening in hun regio. In tijden van bezuinigingen is het aantrekkelijk te starten met financiële (verdeel)modellen, maar degenen die dat doen laten wellicht een kans liggen om de onderwijsregio, en daarmee de maatschappelijke voorziening onderwijs, een stap verder te brengen. Bijvoorbeeld door aanbod en vraag beter op elkaar af te stemmen, door capaciteit en kwaliteit aan elkaar te verbinden, door (faal)kosten te minimaliseren of door de toegevoegde waarde te optimaliseren. Makkelijk is dat niet, maar als het lukt is het de moeite waard. Waarschijnlijk is het ook de beste manier om de kosten op lange termijn te beheersen.
Wat moet?
De invoering van de Wet Passend Onderwijs staat gepland op 1 augustus 2012. Vanaf die datum wordt de stelselwijziging in een aantal stappen ingevoerd.
1 augustus 2012: Wet in werking.
1 november 2012: Bestuurlijke inrichting nieuw samenwerkingsverband gereed: rechtspersoon, bestuur en toezicht notarieel geregeld.
1 maart 2013: Ondersteuningsplan samenwerkingsverband gereed. Overleg met gemeente. Indienen bij inspectie.
1 augustus 2013: Start ondersteuningsplicht en bekostiging samenwerkingsverband, opheffing REC’s en einde bekostiging huidige samenwerkingsverbanden.
Dat betekent dat u nu in beweging moet komen. Zo is het nodig na te denken over een bestuurlijk en juridisch construct. Op 1 november 2012 moet de bestuurlijke inrichting van het samenwerkingsverband al rond zijn. De rechtspersoon dient notarieel te zijn opgericht en bestuur en toezicht moeten zijn vastgelegd, inclusief bijbehorende statuten, bestuursreglement en managementstatuut.
NB: Sommigen veronderstellen dat de nieuwe samenwerkingsverbanden Passend Onderwijs ontstaan uit een fusie van de huidige samenwerkingsverbanden. De praktijk is anders: de huidige verbanden worden opgeheven en een nieuw samenwerkingsverband wordt opgericht. De nieuwe deelnemers kunnen bijvoorbeeld afspreken dat de overgebleven zorgmiddelen worden ingebracht in het nieuwe samenwerkingsverband of dat medewerkers worden overgedragen, maar dat hoeft niet. De organisatorische inrichting van een samenwerkingsverband Passend Onderwijs is aan de nieuwe partners. Hoe een bestaand verband zijn bestaan beëindigt, is aan de ‘oude’ partners.
Vervolgens moet het samenwerkingsverband voor 1 maart 2013 zijn ondersteuningsplan bij de inspectie indienen. Dit plan benoemt de voorzieningen, de procedures, criteria voor de toeleiding tot het (V)SO en de wijze waarop een mogelijke expertisefunctie in stand wordt gehouden. Daarnaast dient het samenwerkingsverband afspraken te maken over werkgeverschap, een begroting in hoofdlijnen, medezeggenschap en eventueel huisvesting en materieel. Het samenwerkingsverband dient hierover overleg te voeren met de gemeenten. Raakvlakken met de gemeentelijke taken zijn er onder andere op het gebied van de Lokale Educatieve Agenda’s, de transitie van jeugdzorg naar gemeenten, de CJG’s, de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Wet werken naar vermogen en de Wet investeren in jongeren. Het ondersteuningsplan gaat in op 1 augustus 2013. Dan starten tevens de ondersteuningsplicht en de bekostiging van de nieuwe samenwerkingsverbanden.
NB: In een volgend deel van dit feuilleton zoomen we in op de raakvlakken tussen Passend Onderwijs en de transitie(s) in de jeugdzorg. Wilt u nu alvast meer informatie, neem dan gerust contact met ons op.
Begin met de juiste agenda
In de meeste regio’s verkennen betrokkenen elkaars werkwijzen, ambities en de mogelijkheden voor samenwerking al. Sommigen hebben al duidelijke afspraken over de inrichting van het nieuwe samenwerkingsverband gemaakt, bijvoorbeeld door te kiezen voor een zogenaamd kamermodel. Anderen zitten nog in een verkennende fase. De ene keer vinden bestuurders elkaar makkelijk, de andere keer is er nog wat ‘oud zeer’, dat eerst moet worden weggeruimd. ‘De kast opruimen’ noemen wij dat.
Op de bestuurlijke agenda moet in ieder geval aandacht zijn voor wat u als samenwerkingsverband beoogt. Anders gezegd: wat voor onderwijsregio wilt u zijn? We schetsen een aantal mogelijke antwoorden.
A. Wij zijn geen regio, maar een verzameling kleinere regio’s (kamermodel).
B. Wij zijn een regio met sterk regulier onderwijs, waarbinnen veel plekken (beschikbaar) zijn voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben.
C. Wij zijn een regio met een sterke (tijdelijke) tussenvoorziening en een klein (V)SO.
D. Wij zijn een regio met een relatief groot (V)SO, ook als daardoor minder middelen voor het regulier onderwijs beschikbaar komen.
E. Wij zijn een regio die ….
Alle antwoorden zijn goed, maar de implicaties verschillen sterk. Zo leidt antwoord A waarschijnlijker tot een meer beheersmatige invulling van het samenwerkingsverband Passend Onderwijs. De antwoorden B, C, D en waarschijnlijk ook E lijken meer mogelijkheden te bieden voor innovaties binnen de onderwijsregio.
Waar u als (onderdeel van het) samenwerkingsverband ook voor staat, in al uw keuzes moet u een aantal inhoudelijke en strategische afwegingen maken - óók als u besluit het samenwerkingsverband vooral beheersmatig (minimaal) in te vullen. Niet (echt) samenwerken is immers ook een besluit, en in enkele gevallen het beste besluit. Ook in de huidige constellatie zijn er samenwerkingsverbanden waar samenwerking geen prioriteit is en die er toch in slagen kinderen en hun ouders goed te bedienen.
Strategische interventies
Afhankelijk van hun ‘gemeenschappelijke’ ambitie kiezen samenwerkingsverbanden ‘strategische’ interventies . Enkele mogelijkheden:
* de regio formuleert scherpe toelatingscriteria voor het (V)SO, zodat de instroom afneemt (en in eerste instantie de terugplaatsing naar het regulier onderwijs toeneemt);
* de regio zet in op de professionalisering van leraren (klassenmanagement, differentiëren) en IB’ers/zorgcoördinatoren (coachen van leraren), zodat er meer ruimte komt voor diversiteit in het regulier onderwijs;
* de regio investeert in het bundelen van een specifieke (ondersteunings)expertise (al dan niet vergelijkbaar met (ambulante) dienstverlening), zodat er preventief kan worden ingegrepen en er ‘iets’ extra’s beschikbaar is als dat nodig is;
* de regio zet in op flexibilisering van capaciteit en aanbod, zodat (demografische) schommelingen in de leerlingenpopulatie gemeenschappelijk kunnen worden opgevangen.
Het zijn slechts een paar voorbeelden van interventies die kunnen bijdragen aan een effectieve en verantwoorde middeleninzet. Welke combinatie van interventies optimaal is, dient elk samenwerkingsverband zelf te onderzoeken. Op basis daarvan bepaalt het zijn strategie. Belangrijk is in elk geval dat een samenwerkingsverband realistische afspraken maakt over de wenselijke interventies, de inzet van middelen en het daarmee beoogde doel.
Kiezen zonder vorm
De (juridische) vorming van het nieuwe samenwerkingsverband Passend Onderwijs hangt mede af van de inhoudelijke keuzes die u als regio wenst te maken. Vorm volgt inhoud. Maar hoe bepaal je inhoud als de vorm nog afwezig is? Met zijn allen? Of wordt dat te gek?! En wie zijn we dan met zijn allen? Anders: het vormingsproces en het keuze- en bewustzijnsproces lopen door elkaar en kennen hun eigen dimensies.
In de praktijk zien we verschillende oplossingen voor dit theoretische dilemma. Velen kiezen voor een stuurgroep/projectgroep-constructie. Een stuurgroep met beslissers, eventueel ondersteund door een regisseur of projectleider, neemt besluiten die door een of meerdere projectgroep(en) worden voorbereid. Een andere interessante en geschikte vorm is de pressure cooker. Beslissers en een aantal andere belanghebbenden trekken zich twee of drie dagen terug op de hei en formuleren achtereenvolgens de visie, strategie, bestuurlijke en juridische inrichting en hoofdlijnen van het ondersteuningsplan. Of u kunt kiezen voor een large scale interventie, waarbij u in een of meerdere bijeenkomsten niet alleen bestuurders en schoolleiders betrekt, maar juist ook leraren, leerlingen, ouders, et cetera. In deze vorm kunt u vanuit ‘echte’ ervaring aan een nieuwe werkelijkheid werken. Spannend en uitdagend. Mits goed georganiseerd, echter wel uitstekend beheersbaar.
Nieuw denken, nieuw doen
Welke stap u ook zet en welke vorm u daarbij ook kiest, het is noodzakelijk om de feitelijke uitgangspunten goed op een rijtje te hebben. Om hoeveel kinderen gaat het? Hoe zien de leerlingenstromen er uit? Wat voor financiële gevolgen heeft Passend Onderwijs in onze regio? Welk aanbod is er nu? Wat is wel en niet mogelijk binnen de Wet Passend Onderwijs? Ook is het belangrijk om voldoende kennis te hebben van de huidige praktijk. Hoe wordt er nu omgegaan met indicaties? Hoe kunnen terugplaatsingen gerealiseerd worden? Hoe worden ouders ondersteund?
Een bijkomende horde in dit proces is dat ‘de winkel’ gewoon open is tijdens de nieuwbouw. In deze overgangsperiode is het de kunst om het aantal aanmeldingen te beheersen en om de leerlingenstromen zo te sturen dat ze de overgang naar een nieuwe systematiek niet moeilijker maken dan nodig.
Kortom: werkende weg werken aan nieuw denken en nieuw doen. Meer oplossingsgericht in plaats van probleemgeoriënteerd, meer preventief in plaats van curatief, en meer hefboom in plaats van slagboom.
Over ‘Passend Onderwijs in beeld’
Dit artikel is het tweede deel van een feuilleton over Passend Onderwijs. Hiermee proberen wij deze ingrijpende wijziging in het onderwijsstelsel inzichtelijk te maken. In de volgende delen gaan we dieper in op interventies en strategieën en de relatie tussen de invoering van Passend Onderwijs en de decentralisatie van de jeugdzorg. Wilt u nu al meer weten, bijvoorbeeld over de juridische mogelijkheden, de personele consequenties, inhoudelijke en onderwijskundige afwegingen, neemt u dan gerust contact op met Fieke Raaijmakers, Robbin Haaijer of een van onze andere adviseurs, zoals Hans van Willegen, Jos van Elderen, Martine Fuite of Henk Hendriks.
Klik hier om dit artikel in pdf te downloaden.
* In het uiterste geval kunnen ook middelen ingehouden worden op de bekostiging van het regulier onderwijs.